ГЛАВА 1
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
1.1 Развитие органов прокуратуры до 1917 года
Понятие прокуратура происходит от латинского (prosuro) – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. При создании этого органа идея состояла в обеспечении справедливости и законности, а не в карательном его предназначении.
Упоминается в источниках об истории Древней Греции и стран Востока, где она создавалась с целью обеспечения законности и справедливости [24, С.16]. Выполняла несколько функции, в том числе:
— надзор за исполнением волн (предписаний, законов, указов и пр.) власти;
— осуществление обвинения в суде.
В европейских странах прокуратура как государственный орган возникла в XIV-XV вв. (Франция, Испания, Германия, Англия). Обеспечивала выполнение воли монархов, реализацию процесса судопроизводства, в том числе инквизиционного. Во Франции вплоть до ликвидации монархии прокуроры именовались «люди короля» или «королевские прокуроры» [14, С.418].
Впервые законодательно закреплена «прокуратура» была во Франции в Законе 1586 г. Об организации и деятельности прокуратуры. Согласно закону прокуратура обеспечивала надзор за следствием, рассмотрением в судах гражданских и уголовных дел. Прокуроры также осуществляли деятельность административно-политического характера [24, С.16].
На территории современной Беларуси различные формы прокурорской деятельности, получившие отражение в нормах права, возникли еще в 16 веке.
В соответствии со Статутом Великого княжества Литовского 1588 года (разд. 4 арт.9) надзор за соблюдением законности и правопорядка, а также поддержанием обвинения в феодальном государстве, в состав которого входила и территория нашей республики, осуществлялся должностными лицами государственного аппарата и судов, а также потерпевшим от правонарушения и его адвокатом, который назывался прокурором.
Прокурором мог быть только шляхтич, знающий местное право и полномочия суда. Специальными должностными лицами, которые были обязаны наблюдать за правильностью судопроизводства при рассмотрении дел в копных (местных) судах были возный или виж. Кроме того, возный был обязан выполнять ряд действий по прекращению правонарушения и оказанию помощи потерпевшим, «ездить на всякие справы людские».
Поддержание обвинения от имени государства или Великого князя осуществлялось инстигатором (от латинского instigo – возбуждаю). Инстигатор мог поддерживать обвинение также в интересах частных лиц, но при наличии жалобы потерпевшего.
Следственные действия от имени государства, проводимые по тяжким преступлениям должностными лицами, назывались «шкрутыниум» (от латинского scrutor – лицо производящее обыск, следователь). Лица, производящие следствие, назывались шкрутаторами (Статут 1588, разд. 11., арт. 61-66). Следствие по менее тяжким преступлениям проводилось также поветовыми старостами или их заместителями с участием возных и понятых из числа местной шляхты [22, С.4-5].
После третьего раздела Речи Пасполитой (1795г.), в состав которой после Люблинской унии 1569 г. входило и ВКЛ, большая часть нынешней территории Беларуси была включена в состав Российской Империи.
Прокуратура в России была создана царем Петром I как особый надзорный орган, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия взяточничества и беззакония[25, С.16].
Осуществляя реформу административного управления, Петр I в 1711 г. учреждает Правительствующий Сенат. В своих указах он определяет, что основной задачей этого учреждения должно стать осуществление высшего надзора и распоряжения за всем государственным управлением, в его ведение отходит и так называемое бюджетное счетоводство. В связи с этим Петр I понимает, что необходим активный и действенный контроль за деятельностью Сената, и дает распоряжение о введении должности фискалов.
Полномочия фискалов были определены так: «Действие же их сие есть — взыскание всех безгласных дел, т.е.: 1) всякие преступления указов; 2) всякие взятки и кражи казны и прочее, что ко вреду государственному интересу быть может, каково б оное имени не было; 3) також и прочие дела народные, за которых нет челобитчиков, например, ежели какого приезжего убьют или наследник последний своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков его и прочие тому подобные безгласные дела, иже не имеют челобитчика о себе» [21, С.21].
При создании прокуратуры органы фискалата были подчинены надзору генерал-прокурора. Однако после назначения генерал-фискала последовал указ о том, чтобы все фискальские доношения направлялись последнему. До конца царствования Петра I оба института существовали параллельно, причем в ряде случаев деятельность органов прокуратуры основывалась на фискальных материалах.
В 1729 г. фискалат в целом был упразднен Верховным тайным советом путем увольнения наличных фискалов без назначения новых. Остались только фискалы «дня купецких дел», а также военный фискалат.
В январе (12) 1722 г. Указом Петра I при Сенате назначается генерал-прокурор, о котором сказано: «Сей чин — яко око наше и стряпчий в делах государственных» [24, С.17]. Первым российским генерал-прокурором становится ближайший сподвижник Петра I П.И. Ягужинский. В апреле (27) 1722 г. издается более конкретный Указ «О должности Генерал-прокурора».
На генерал-прокурора были возложены следующие полномочия: 1) проверка исполнения наказаний и приказов царя;
2) реагирование на все случаи неисполнения предписаний Петра I; 3) право по собственной инициативе вносить на рассмотрение Сената соответствующий закон в случае отсутствия «ясных указов» по тем или иным важным вопросам управления государством; 4) осуществление функции организации и ведения делопроизводства в Сенате. Сенатская канцелярия находилась под его непосредственным подчинением; 5) контроль за деятельностью фискалата[21, С.21].
В 1722 г. кроме генерал-прокурора были введены должности обер-прокуроров для нахождения при нем и прокуроров, состоявших при всех коллегиях. Тогда же были назначены прокуроры при надворных судах, а затем и при губернских учреждениях.
Назначенные прокуроры были обязаны следить за исполнением законов со стороны присутственных мест; в случае необходимости напоминать судьям об их обязанностях и останавливать их незаконные и несправедливые распоряжения или действия. Чтобы осуществить эту функцию, прокуроры должны были присутствовать на заседаниях этих учреждений[22, С. 5].
Непосредственное участие в уголовном преследовании прокуроры не принимали. Прокуратура лишь наблюдала за этим видом государственной деятельности так же, как и за всеми остальными ее видами.
Какой-либо подчиненной зависимости между прокурорами не существовало. Все они прямо и непосредственно подчинялись генерал-прокурору. Они являлись «оком генерал- прокурора» на местах, от него получали указания.
Наделяя прокуроров обязанностями, Петр I предусмотрел и некоторые гарантии их независимости. Так в одном из указов царя было установлено, что «генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Вместе с тем Сенат наделялся правом ареста прокуроров, если Петр I будет находиться в отъезде. Опасаясь, что генерал-прокурор ввиду такой угрозы будет воздерживаться в некоторых случаях от сообщений о злоупотреблениях, устанавливалась безнаказанность всего того, что будет сделано прокурором не умышленно, а по ошибке. За различного рода злоупотребления и взятки прокуроры подлежали строжайшему наказанию вплоть до смертной казни.
После смерти Петра I прокуратура перестала занимать то ключевое положение, которое ей отводилось во время его правления. С приходом на трон Анны Иоанновны все органы и учреждения прокуратуры были практически полностью упразднены. Прокуратура была восстановлена лишь в 1741 г., в период правления дочери Петра I Елизаветы Петровны[23, С.110].
Новый этап в организации и деятельности прокуратуры в XVIII в. связан с именем императрицы Екатерины II. В период ее правления прокуратура была воссоздана как учреждение, в полной мере осуществляющее надзорные полномочия за соблюдением законности в государстве.
Произошедшее в 1764 г. реформирование Сената повлекло за собой расширение полномочий обер-прокуроров, получивших право надзирать за деятельностью некоторых департаментов, входящих в это ведомство.
В 1775 г. Указом «Учреждение о губерниях» была начата губернская реформа. Не остались без внимания и органы прокуратуры. На губернских прокуроров и их товарищей (помощников) Указом возлагалось выполнение функций по обеспечению целостности государственной власти; надзор за тем, чтобы никто не облагал население запрещенными сборами (т.е. не занимался незаконным налогообложением в своих собственных интересах); наблюдение за тем, чтобы должностные лица не творили различных злоупотреблений, не брали взяток, не мздоимствовали. Губернские прокуроры также надзирали за законностью действий и решений государственных органов непосредственно в губерниях и уездах.
После смерти Екатерины II на престол вступил ее сын Павел I. В период его царствования деятельность органов и учреждений прокуратуры в России была в значительной степени сокращена.
Период царствования Александра II был ознаменован важнейшими реформами в государственном управлении, в том числе и в системе организации учреждений прокуратуры, полномочия которой были существенно изменены и усилены.
Принятый в 1857 г. законодательный акт «Общие губернские учреждения» расширил круг реализации полномочий прокуратуры, сделав их достаточно разнообразными[21, С.23].
Важной вехой в истории развития отечественной прокуратуры стали принятые Государственным советом 29 сентября 1862 г. Основные положения о прокуратуре. В них четко было определено конкретное назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. При каждом суде учреждались должности прокуроров и его помощников. В своей деятельности они были не зависимыми от местных органов власти. Генерал- прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры — генерал-прокурором Российской империи.
Прокуроры наделялись следующими основными полномочиями: обнаружение и пресечение всякого вида правонарушений, надзор за единообразным и точным исполнением законов, наблюдение за деятельностью судов по уголовным и гражданским делам и дача по ним соответствующих заключений. Кроме того, прокуроры наделялись правом законодательной инициативы, касающейся законов, связанных с судопроизводством[21, С.24].
С принятием в 1864 г. Судебных уставов общенадзорные полномочия прокуратуры были несколько ограничены, на нее была возложена основная ее функция — осуществление уголовного преследования. Так, согласно положениям Устава уголовного судопроизводства прокуроры и их товарищи предварительного следствия сами не производили, однако давали указания судебным следователям и осуществляли наблюдательную функцию. Прокуроры имели право присутствовать при производстве всех следственных действий и давать указания следователю. По производству дознания о преступных деяниях должностные лица полиции находились в непосредственном подчинении прокуроров и их товарищей[19, С.62].
Прокурор мог требовать избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, производства дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду.
В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просуществовала до 1917 г.
Таким образом, понятие прокуратура происходит от латинского (prosuro) – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. При создании этого органа идея состояла в обеспечении справедливости и законности, а не в карательном его предназначении. В европейских странах прокуратура как государственный орган возникла в XIV-XV вв., для обеспечения выполнения воли монархов, реализации процесса судопроизводства, в том числе инквизиционного. Первые упоминания о прокуроре на территории Беларуси связаны со Статутом Великого княжества Литовского 1588 года. Вместе с тем, прокуратура, в максимально приближенном к сегодняшнему дню смысле, действовала в Беларуси, со времени разделов Речи Пасполитой и присоединении части территории к Российской Империи (где была создана царем Петром I как особый надзорный орган).
