Принятие, изменение и отмена конституций

2.2 Изменение конституций

Каждая конституция в связи с изменениями в общественной жизни, в соотношении политических сил может, а порой и должна быть изменена. В основе изменений лежит народный суверенитет. Если имеется желание избирательного корпуса, полученное на голосовании, то, стало быть, в конституцию могут быть внесены изменения.
«Великая французская революция следующим образом выразила эту идею: «Национальное учредительное собрание объявляет, что нация обладает неотъемлемым правом изменять свою конституцию, тем не менее принимая во внимание, что интересам нации более соответствует изменять с помощью средств, заимствованных из самой Конституции, лишь те статьи, непригодность коих выяснится на опыте, постановляет, что такие изменения будут производиться Собранием по пересмотру…». В ст. 28 Конституции 1793 года сказано более определенно: «Народ всегда сохраняет за собой право пересмотра, преобразования и изменения своей конституции. Ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие» .
Вопрос о внесении изменений в конституцию решается в зависимости от предусмотренного ею способа ее изменения.
Когда речь идет об изменениях в так называемых гибких конституциях, это достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Принятие последующего закона производится в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются частично писаные конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль) либо определенные части писаных (Индия).
Гибкие конституции – это обычно неписаные или смешанные, как в Великобритании. Однако есть и писаные, кодифицированные конституции, которые не предусматривают особого порядка своего изменения. В качестве примеров можно упомянуть Статут Королевства 1848 года Короля Карла Альберта (Италия), Конституцию Монако 1911 года, конституционные документы Саудовской Аравии (писаная некодифицированная конституция), Конституцию Ганы 1960 года.
Сложнее обстоит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию, поправки в которую вносятся в более сложном порядке по сравнению с изданием обычного закона. Жесткость конституций имеет целью обеспечить их стабильность, которая, в свою очередь, способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя. Есть разные способы обеспечения жесткости конституций.
Жесткие конституции условно можно разделить на два подвида: жесткие и особожесткие. Критерия, который позволил бы определить степень жесткости, не существует.
Условно к числу жестких можно отнести конституции, которые изменяются парламентом одного и того же созыва квалифицированным большинством в палате или палатах, и конституции, изменяемые повторным голосованием через определенный срок, но парламентом того же созыва. К таким конституциям можно отнести германский Основной закон, изменяемый решением 2/3 голосов в каждой из обеих законодательных палат.
Если же требуется утверждение изменений на референдуме или голосование в парламенте следующего созыва, или утверждение поправок органами субъектов федерации, или применение каких-либо других процедур, ратифицирующих внесенные изменения, то такие конституции можно отнести к особожестким. Одной из причин постоянства норм, содержащихся в основных законах Японии 1947 года, Дании 1953 года (до сих пор в эти конституции не было внесено ни одной поправки), а также весьма редкого внесения поправок в конституции США, Франции, Ирландии является как раз особожесткий их характер.
В конституциях смешанного типа различные их части изменяются по-разному. Таких конституций немного. Например, для внесения поправок в бóльшую часть положений Конституции Республики Мальта 1974 года требуется абсолютное большинство голосов всех членов Палаты представителей (для принятия обычного закона достаточно простого большинства присутствующих и голосующих членов Палаты). Другая часть Конституции (например, о составе и порядке избрания Парламента, о Президенте Республики) может быть изменена лишь единогласным решением всех членов Палаты. Отдельные же положения Конституции изменяются решением 2/3 всех членов Парламента с последующим утверждением на референдуме.
Наиболее распространенный способ инкорпорирования поправок в текст конституции – простая замена прежних положений вновь утвержденными либо исключение прежних положений, либо добавление новых (Италия, Германия и др.).
Однако известен и другой способ включения поправок, а именно прибавление новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. США первыми применили такой способ: поправки публикуются отдельно после первоначального текста Конституции, который остается неизменным, несмотря на то что часть его уже перестала действовать. Конституции Венесуэлы 1961 и 1983 годов даже урегулировали этот порядок в п. 6 ст. 245: «Поправкам будут присваиваться последовательные номера, и они будут публиковаться вслед за текстом Конституции без изменения ее текста со ссылкой после каждой измененной статьи на номер и дату изменяющей ее поправки». Этот способ был принят в послевоенной Югославии и частично использовался в бывшей Чехословакии.
Первый способ имеет то преимущество, что не требует от правоприменителя или другого лица сравнения прежних и новых норм для установления того, которые из них действуют в настоящий момент, а кроме того, обеспечивает легкую обозримость всего действующего нормативного материала. Второй же способ позволяет всегда видеть все действовавшие ранее конституционные тексты, что может оказаться необходимым правоприменителю или другому заинтересованному лицу.
Главная причина внесения изменений в конституции заключается, как отмечалось, в новом соотношении политических сил в обществе. Для реформирования жестких, а тем более особожестких конституций это соотношение должно измениться в значительной мере, причем изменение должно быть более или менее устойчивым. Наиболее часто влияние изменившегося соотношения сил заметно при преобразованиях коренных положений конституций о правах и свободах, о форме правления и т. п. Однако есть поправки, которые носят технический характер и не вызывают острой борьбы в парламенте и обществе.
Пересмотры конституций бывают полные и частичные. Особенно важны полные пересмотры, проводимые на основе положений действующего основного закона. Значение этого института несомненно, поскольку он позволяет легитимно ввести новую конституцию с новыми параметрами при соответствующем изменении соотношения политических сил. В результате исключается возможность нелегитимного, порой насильственного изменения существующего, но исчерпавшего себя государственного строя. Названный пересмотр оправдан лишь при значительном изменении соотношения политических сил, требующем обновления государства. Поэтому естественно, что для полного пересмотра конституции требуются более жесткие условия, чем для внесения отдельных поправок.
Следует отметить, что полный пересмотр конституции возможен двумя путями. Первый – это принятие новой конституции в соответствии с правилами, предусмотренными прежней конституцией . Новейший пример – принятие новой швейцарской Конституции в 1999году. Второй же путь – принятие новой редакции конституции при сохранении ее прежней даты. Примерами могут служить пересмотр нидерландской Конституции 1815 года в 1983 году, новые редакции Конституции Венгерской Народной Республики 1949 года, принятые в 1972 и 1989–1990 годах (в 1989 г. из названия государства и соответственно Конституции было исключено слово «Народная»).
Частичный пересмотр означает относительно небольшую по объему замену, исключение или дополнение текста конституции, не затрагивающие всей совокупности положений, которые образуют ее концептуальную основу. Обычно при частичном пересмотре нумерация статей или параграфов сохраняется, даже если какие-то из них исключены или добавлены новые (то же относится и к частям статей или параграфов). Например, когда в 1993 году во французскую Конституцию был включен новый разд. X, урегулировавший уголовную ответственность членов Правительства, три его статьи получили номера соответственно 68-1, 68-2, 68-3, но нумерация последующих разделов была в связи с этим изменена. Напротив, в Германии, когда в Основной закон был включен новый раздел о состоянии обороны, то не только 11 новых статей были пронумерованы со 115-а по 115-1, но и сам раздел получил номер Х-а, то есть сохранилась вся нумерация прежних рубрик.
На порядок изменения конституции нередко влияет форма политико-территориального устройства государства. В федеративных государствах этот порядок по общему правилу более сложен, поскольку в нем в той или иной степени участвуют субъекты федерации или органы, выражающие интересы этих субъектов. То же иногда наблюдается и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются широкие права.
Конституция США предусматривает возможность участия штатов в инициативе ее пересмотра и, как отмечалось, необходимость ратификации поправок штатами.
Процедуры изменения конституций чрезвычайно разнообразны, однако можно выделить несколько общих этапов. Субъекты права инициативы конституционного пересмотра – обычно те же, что и в нормальном законодательном процессе.
Процедуру конституционного пересмотра можно условно разделить на два этапа – принятие поправок парламентом и их ратификацию, хотя это не всегда четко просматривается в нормах. Так, во Франции после принятия поправок к Конституции Парламентом Президент Республики назначает для ратификации референдум или созывает Конгресс, включающий членов обеих палат Парламента (ст. 89 Конституции). В Греции поправки должны быть приняты Палатой депутатов двух последовательных созывов (ст. 110 Конституции). Ратифицирующие референдумы могут быть как факультативные, так и обязательные.
Процедура рассмотрения проекта конституционных поправок зачастую сложнее процедуры рассмотрения обычного законопроекта. Обычно предусматриваются повышенные требования к большинству голосов, необходимому для утверждения проекта (например, в Японии нужно согласие 2/3 общего числа членов каждой палаты Парламента), устанавливаются специальные сроки для рассмотрения проекта после его внесения и т. д. Для подготовки конституционных поправок иногда образуются специальные органы. В Австралии, например, в 1927 и 1958 годах образовывался специальный консультативный орган, предварительно рассматривавший проекты пересмотра Конституции. Иногда парламент образует из своего состава конституционную комиссию для подготовки проекта (Швеция, Финляндия).
Из значительного многообразия институтов непосредственной демократии к пересмотру конституции имеют касательство главным образом два – народная инициатива и референдум. Первая предусматривается нечасто.
В большинстве стран в изменении конституции обязательно участвует глава государства. Обычно он промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не может вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения, но в Бельгии, Дании, Нидерландах может по совету правительства отказать в даче санкции на закон. Во Франции главе государства принадлежит право инициативы пересмотра Конституции (юридически по предложению Премьер-министра), а также право выбора способа ратификации поправок, если они были предложены Правительством. Напротив, Президент США даже не промульгирует поправки .
В большинстве конституций нет оговорок в отношении их пересмотра, однако в некоторых содержатся такие ограничения либо по существу, либо по времени осуществления.
В Германии не допускаются поправки, затрагивающие разделение Федерации на земли и принципы сотрудничества земель, а также такие принципы, как неприкосновенность достоинства человека, прав человека, обязательность для всех ветвей власти основных прав, представляющих собой непосредственно действующее право, демократический, социальный и федеративный характер государства, народовластие, связанность законодательства конституционным строем, а исполнительной власти и правосудия законом и правом, право немцев на сопротивление любым попыткам устранить конституционный строй (ст. 79, а также ст. 1 и 20 Основного закона ).
В конституциях иногда устанавливается определенный период времени, в течение которого запрещается внесение в них поправок. Такие положения преследуют цель обеспечить в течение этого времени стабилизацию вновь установленного конституционного строя. Конституция Греции разрешает пересмотр только по истечении пяти лет после окончания процедуры предыдущего пересмотра (ч. 6 ст. 110). Согласно ст. 284 португальской Конституции Собрание Республики может пересмотреть Конституцию по истечении пяти лет после опубликования последнего закона о пересмотре в обычном порядке, однако может взять на себя полномочия по пересмотру в любое время, если за это проголосуют 4/5 полномочных депутатов.
В ряде конституций содержится запрещение их пересмотра в условиях чрезвычайной ситуации в стране. Конституция Франции 1946 года в ст. 94 запрещала начало или продолжение процедуры пересмотра в случае оккупации иностранными войсками всей или части страны.
В связи с ограничениями пересмотра интересен вопрос о внесении поправок в те нормы, которые регулируют сам порядок изменения конституции. Эти статьи изменяются по общему правилу в том же порядке, что и другие положения. Так, в 1922 году была изменена содержавшая соответствующее регулирование ст. 196 Основного закона для Королевства Нидерландов в редакции 1887 года, в 1982 году преобразованы три первых статьи раздела о пересмотре Конституции Португалии, а изложенная статья этой Конституции была еще раз изменена в 1992 году .
Таким образом, вопрос о внесении изменений в конституцию решается в зависимости от предусмотренного ею способа ее изменения. Вместе с тем не все конституции содержат нормы, устанавливающие порядок их изменения. В таких ситуациях изменения вносятся таким же способом, как и принятие конституций. По способу внесения изменений выделяют гибкие, жесткие, особожесткие и смешанные конституции.

2.3 Отмена конституций

Сразу необходимо отметить, что абсолютное большинство ныне действующих Конституций не содержат указаний на способ и порядок их отмены.
Чаще всего конституции отменяются в результате революций. Однако иногда послереволюционные акты оставляют в силе некоторые законоположения свергнутого режима. Например, в ст. 178 Веймарской конституции Германии 1919 года указывалось, что «прочие законы и указы Империи остаются в силе, поскольку не находятся в противоречии с Конституцией».
Конституция может отменяться в предусмотренном ею же порядке в результате коренных изменений в жизни страны, когда складывается новая расстановка политических сил. Иногда в новых основных законах содержится упоминание о юридической отмене предшествующего акта. Так, Конституция Бельгии в ст. 137 устанавливает: «Основной закон от 25 августа 1815 г. отменяется».
Встречаются случаи, впрочем не очень часто, когда в действующей конституции указывается, что она должна быть отменена в результате какого-либо события. Такие конституции относятся к числу временных; тем не менее такая отмена возможна. Например, ст. 146 Основного закона для ФРГ до объединения с ГДР в 1990 году содержала норму, согласно которой этот акт «прекращает свое действие в день, когда вступит в силу Конституция, принятая свободным решением немецкого народа». На практике последнего не случилось, поскольку германский законодатель предпочел изменить названную статью и распространить действие Основного закона и на территорию бывшей ГДР .
Фактически отмена конституций имеет место при их полном пересмотре.
В новые конституции часто переходят многие положения прежних. Обычно сохраняется терминология, подчас структура, фразеология, хотя в последнее время все больше наблюдаются черты схожести конституционных актов различных стран. Впрочем, надо сказать, что в постсоциалистических странах такой преемственности по отношению к отмененным социалистическим конституциям не наблюдается, как в свое время в этих последних обычно не сохранялась преемственность по отношению к конституциям досоциалистическим. Напротив, постсоциалистические конституции часто свидетельствуют о стремлении обеспечить определенную преемственность по отношению к досоциалистическим конституциям.
Таким образом, Конституции могут быть отменены: путем революции; в порядке, предусмотренном самой конституцией; принятием новой конституции, когда предыдущая Конституция фактически утрачивает силу.